Plenário
Ação rescisória e
usurpação de competência - 1
O Plenário, por maioria, julgou
procedente pedido formulado em reclamação, para cassar decisões de tribunal
regional federal, proferidas em ação rescisória, por haverem desrespeitado o
que decidido pelo STF nos autos do AI 313481/RJ (DJU de 6.4.2001) e da AR 1788/DF
(DJe de 27.3.2009). No caso, o reclamante impetrara mandado de segurança
perante a justiça federal, pleiteando o reconhecimento da existência de crédito
correspondente ao valor do IPI relativo a matérias-primas, produtos
intermediários e material de embalagem sujeitos à alíquota zero e/ou isentos. A
segurança fora concedida e a Corte regional reconhecera o alcance do direito à
compensação do crédito presumido de IPI, pelo período de dez anos. Dessa
decisão, a União interpusera recurso extraordinário, inadmitido na origem, o
que ensejara o AI 313481/RJ, ao qual fora negado seguimento. Neste julgado,
consignara-se não ocorrer ofensa à Constituição quando o contribuinte do IPI
creditar-se do valor do tributo incidente sobre insumos adquiridos sob o
regime de isenção. Posteriormente, a União ajuizara a aludida ação rescisória
perante o Supremo, extinta sem resolução de mérito, por impugnar a decisão
monocrática proferida no referido agravo de instrumento, e não o acórdão do
agravo regimental que a substituíra. Ocorre que, na mesma data em que proposta
esta rescisória, a União apresentara outra ação da mesma espécie, perante o
TRF, com o objetivo de rescindir o que lá decidido nos autos do mandado de
segurança de origem. A pretensão na rescisória fora julgada parcialmente
procedente, considerada a decadência do direito de aproveitar, em compensação,
valores de IPI anteriores a cinco anos da data do ajuizamento do pedido. Os
embargos de declaração e os embargos infringentes opostos desse aresto pela ora
reclamante foram rejeitados.
Rcl
9790/RJ, rel. Min. Cármen Lúcia, 28.3.2012. (Rcl-9790)
Ação rescisória e usurpação de competência - 2
Aduziu-se, inicialmente, que o STF — ao julgar o citado agravo
de instrumento — resolvera questão de mérito, para manter o acórdão proferido
pelo tribunal a quo nos autos do aludido mandado de segurança. Ademais,
a ação rescisória ajuizada, pela União perante esta Corte, com o fito de
desconstituir a decisão monocrática proferida no aludido agravo fora extinta
com base no art. 267, IV, do CPC, pois, nos termos do art. 512 do mesmo
diploma, o acórdão proferido pela 2ª Turma do Supremo ao apreciar agravo
regimental, teria substituído a decisão do relator. Concluiu-se que, apesar de
ter sido reconhecida, em tese, a competência desta Corte para processar e
julgar a rescisória, nos termos do Enunciado 249 da sua Súmula (“É
competente o Supremo Tribunal Federal para a ação rescisória, quando, embora
não tendo conhecido do recurso extraordinário, ou havendo negado provimento ao
agravo, tiver apreciado a questão federal controvertida”), a extinção do
feito ocorrera porque a União ajuizara ação contra decisão substituída por
acórdão de órgão colegiado. Assim, consoante o aludido verbete, bem como o art.
512 do CPC, o acórdão proferido pela 2ª Turma no AI 313481/RJ substituíra
aquele prolatado pelo TRF, objeto da ação rescisória lá manejada. Ademais,
caberia ao STF processar e julgar esta ação, de modo que a desconstituição dos
julgados proferidos no agravo de instrumento e na rescisória aqui ajuizada
usurparia a sua competência. Ressaltou-se, entretanto, que não seria o caso de
encaminhar a rescisória, ajuizada perante a Corte regional, ao STF, porquanto
seu pedido teria por objeto o acórdão proferido na origem e substituído pelo
emanado na 2ª Turma, nos autos do agravo de instrumento.
Rcl
9790/RJ, rel. Min. Cármen Lúcia, 28.3.2012. (Rcl-9790)
Ação rescisória e usurpação de competência - 3
O Min. Luiz Fux acresceu que, muito embora o relator do agravo
de instrumento tivesse negado seguimento ao recurso extraordinário, ele teria
adentrado a questão de mérito, ao confrontar a matéria de fundo com a
jurisprudência da Corte, razão pela qual a competência para o julgamento da
rescisória seria, de fato, do STF. No ponto, o Min. Dias Toffoli frisou ser
necessário que o Supremo uniformizasse os vocábulos técnicos quanto à
proclamação de resultado das decisões. Vencido o Min. Cezar Peluso, Presidente,
que julgava o pleito improcedente. Afirmava existir contradição inerente ao que
constava dos autos. Realçava que, inadmitido o recurso extraordinário na
origem, o relator do agravo de instrumento negara seguimento ao apelo extremo,
ao invocar precedente em que não conhecido outro extraordinário. Assim, haveria
dúvida no que diz respeito ao enfrentamento da questão de mérito, pois o STF
dissera, textualmente, que não conhecia da matéria, embora dela tivesse
tratado. Asseverava que os membros da Corte deveriam ser claros em suas
palavras, para não deixar as partes em estado de perplexidade capaz de ensejar
erro.
Rcl
9790/RJ, rel. Min. Cármen Lúcia, 28.3.2012. (Rcl-9790)
Intervenção federal no Estado do Rio
Grande do Sul e precatórios - 1
A atuação estatal voluntária
e dolosa com objetivo de descumprir decisão judicial transitada em julgado
constitui pressuposto indispensável ao acolhimento de pleito de intervenção
federal. Ao reafirmar essa orientação, o Plenário, por maioria, julgou
improcedentes pedidos de representação interventiva no Estado do Rio Grande do
Sul, formulados ante a ausência de pagamento de valores requisitados em
precatórios. De início, rememorou-se que a finalidade do instrumento em tela
seria proteger a estrutura constitucional federativa contra atos destrutivos de
unidades federadas. Aludiu-se que a legitimidade jurídico-política do feito
sustentar-se-ia na ideia de que a autonomia se contraporia à autossuficiência
desmedida. Nesse sentido, a representação interventiva também consubstanciaria
meio contra abuso de poder e ilegalidade. Asseverou-se que somente fatos de
indisfarçável gravidade justificariam essa medida extrema. No ponto,
entendeu-se que as dificuldades financeiras enfrentadas pela Administração
Pública do respectivo ente impediriam, temporariamente, a quitação imediata da
totalidade de suas dívidas. Assim, reputou-se não configurada intenção estatal
de se esquivar ao pagamento dos débitos decorrentes de precatórios judiciais,
mas atuação definida pelos limites do possível, com o fito de solucionar a
questão.
IF 5101/RS,
rel. Min. Cezar Peluso, 28.3.2012. (IF-5101)
IF 5105/RS,
rel. Min. Cezar Peluso, 28.3.2012. (IF-5105)
IF 5106/RS,
rel. Min. Cezar Peluso, 28.3.2012. (IF-5106)
IF 5114/RS,
rel. Min. Cezar Peluso, 28.3.2012. (IF-5114)
Intervenção federal no Estado do Rio
Grande do Sul e precatórios - 2
O Min. Gilmar Mendes acresceu que o simples cumprimento dos
precatórios, sem o devido parcelamento, poderia comprometer atividades básicas
do Estado. Apontou que, apesar de não ser a solução ideal, o pagamento em
prestações decorreria do processo de estabilização financeira, verificado a
partir do Plano Real. Assim, considerou conveniente a medida tomada pelo
Conselho Nacional de Justiça - CNJ no sentido de fiscalizar o adimplemento de
precatórios de forma parcelada, a fim de que fosse realizado efetivamente.
Nesse contexto, o Min. Ayres Britto destacou que o julgamento das ações diretas
de inconstitucionalidade 4425/DF, 4357/DF, 4372/DF e 4400/DF — em que se
questiona a constitucionalidade da EC 62/2009, que alterou o art. 100 da CF e
acrescentou o art. 97 ao ADCT, “instituindo regime especial de pagamento de
precatórios pelos Estados, Distrito Federal e Municípios” — ainda não teria
sido concluído, o que também indicaria a improcedência do pedido de
intervenção. O Min. Ricardo Lewandowski sublinhou que o orçamento dos
estados-membros e dos municípios seria limitado, de sorte que eventual
interventor nomeado sofreria as mesmas restrições a que estaria sujeito o Chefe
do Poder Executivo. O Min. Celso de Mello reportou-se ao que decidido nas
Intervenções Federais 2915/SP (DJU de 28.11.2003) e 2953/SP (DJU de 5.12.2003).
Lembrou que não bastaria à entidade estatal alegar genericamente sua
incapacidade financeira de honrar suas dívidas fundadas em título judicial
transitado em julgado. Explicou que,
na oportunidade, o Estado do Rio Grande do Sul teria apresentado plano
detalhado com cronograma para cumprimento de obrigações judiciais. Assim,
considerou demonstrado o comprometimento da unidade federativa com a satisfação
dos débitos derivados de provimento judicial em razão do nítido incremento da
disponibilidade de receitas públicas para quitação de precatórios. Vencido o
Min. Marco Aurélio, que julgava procedente o pedido de intervenção federal.
Frisava inexistir na Constituição a necessidade de demonstração de dolo estatal
em relação ao inadimplemento. Outros precedentes citados: IF 506 AgR/SP (DJU de
25.6.2004); IF 5050 AgR/SP (DJe de 25.4.2008).
IF 5101/RS,
rel. Min. Cezar Peluso, 28.3.2012. (IF-5101)
IF 5105/RS,
rel. Min. Cezar Peluso, 28.3.2012. (IF-5105)
IF 5106/RS,
rel. Min. Cezar Peluso, 28.3.2012. (IF-5106)
IF 5114/RS,
rel. Min. Cezar Peluso, 28.3.2012. (IF-5114)
Inquérito e redução a condição análoga
à de escravo - 1
O Plenário, por maioria, recebeu denúncia oferecida contra
deputado federal e outro denunciado pela suposta prática do crime previsto no
art. 149 do CP (“Reduzir alguém a condição análoga à de escravo, quer
submetendo-o a trabalhos forçados ou a jornada exaustiva, quer sujeitando-o a
condições degradantes de trabalho,quer restringindo, por qualquer meio, sua
locomoção em razão de dívida contraída com o empregador ou preposto”). A
inicial acusatória narra — a partir de relatório elaborado pelo Grupo Especial
de Fiscalização Móvel do Ministério do Trabalho e Emprego — que eles teriam
submetido trabalhadores de empresa agrícola a jornada exaustiva e a condições
degradantes de trabalho, cerceando-lhes a locomoção com o objetivo de mantê-los
no local onde laboravam. Reputou-se não ser exigida, para o recebimento da
inicial, valoração aprofundada dos elementos trazidos, que seriam suficientes
para a instauração da ação penal. O Min. Luiz Fux acrescentou que o tipo penal
em questão deveria ser analisado sob o prisma do princípio constitucional da
dignidade da pessoa humana. Destacou que as condições de higiene, habitação,
saúde, alimentação, transporte, trabalho e remuneração das pessoas que
laboravam no local demonstrariam violação a este postulado e, ademais,
configurariam o crime analisado. Aduziu que a denúncia descreveria práticas
delituosas perpetradas no âmbito da estrutura organizada pelos representantes
da empresa, sendo certo que, em crimes societários, os criminosos
esconder-se-iam por detrás do véu da personalidade jurídica em busca da
impunidade.
Inq 3412/AL, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o
acórdão Min. Rosa Weber, 29.3.2012. (Inq-3412)
Inquérito e redução a condição análoga
à de escravo - 2
O Min. Ricardo Lewandowski registrou que ao menos um dos
núcleos do tipo descrito no art. 149 do CP — submeter alguém a trabalhos
forçados ou a jornada exaustiva — estaria suficientemente demonstrado, sem
prejuízo de outros que fossem, eventualmente, melhor explicitados. O Min. Ayres
Britto, por sua vez, observou que além deste núcleo do tipo, a submissão a
condições degradantes de trabalho estaria presente. Asseverou, ademais, que o
art. 149 do CP não protegeria o trabalhador — tutelado pelo art. 203 do mesmo
diploma —, mas o indivíduo de maneira geral. No ponto, o Min. Cezar Peluso,
Presidente, divergiu, ao frisar que a origem histórica do crime de redução a
condição análoga à de escravo teria incluído o tipo na defesa da liberdade.
Entretanto, com a modificação advinda pela Lei 10.803/2003, o campo de proteção
da norma teria sido restrito às relações de trabalho, pela vulnerabilidade
imanente à condição do trabalhador. Assim, o objeto da tutela material seria a
dignidade da pessoa na posição de trabalhador, e não a liberdade de qualquer
pessoa. Bastaria, portanto, a demonstração do fato de trabalhador ser submetido
a condições degradantes, para que fosse caracterizado, em tese, o crime.
Reputou, por fim, que ambos os denunciados teriam o domínio dos fatos, ou seja,
não poderiam ignorar as condições a que os trabalhadores eram submetidos e,
portanto, seriam capazes de tolher a prática do crime.
Inq 3412/AL, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o
acórdão Min. Rosa Weber, 29.3.2012. (Inq-3412)
Inquérito e redução a condição análoga
à de escravo - 3
Vencidos os Ministros Marco
Aurélio, relator, Dias Toffoli, Gilmar Mendes e Celso de Mello, que rejeitavam
a peça acusatória. O relator afirmava que os fatos nela narrados não
consubstanciariam responsabilidade penal, mas cível-trabalhista. Anotava que o
simples descumprimento de normas de proteção ao trabalho não configuraria
trabalho escravo, o qual pressuporia cerceio à locomoção, diante de quadro
opressivo imposto pelo empregador. Nesse sentido, o tipo penal versaria a
submissão a trabalhos forçados ou a jornada exaustiva, com sujeição a condições
degradantes ou restrição da liberdade em virtude de dívidas com o contratante.
Afastava, também, o dolo por parte dos denunciados. O Min. Dias Toffoli corroborava
que o crime em questão tutelaria a liberdade individual, que não teria sido
atingida. O Min. Gilmar Mendes reforçava que dar enfoque penal para problemas
de irregularidade no plano trabalhista seria grave, embora reconhecesse a
necessidade de melhoria das condições de trabalho de maneira geral. Assim,
deveria haver outras iniciativas, além da punição, para buscar soluções a respeito,
especialmente nos setores econômicos mais dinâmicos. O Min. Celso de Mello
assentava que o fato de os denunciados ostentarem a condição de diretor-presidente
e diretor-vice-presidente da empresa, por si só, não poderia justificar a
acusação, sob pena de presunção de culpa em âmbito
penal. Não obstante, reconhecia a possibilidade de o
Ministério Público formular nova denúncia, em que as condutas fossem
individualizadas.
Inq 3412/AL, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o
acórdão Min. Rosa Weber, 29.3.2012. (Inq-3412)
Primeira Turma
Coisa julgada e ação de cumprimento - 2
A 1ª Turma retomou julgamento de recurso extraordinário
interposto de acórdão do TST que acolhera pedido formulado em recurso ordinário
em ação rescisória ajuizada contra acórdão do TRT em embargos à execução. O
aresto do TST declarara extinta a execução de ação de cumprimento, transitada
em julgado, fundada em sentença normativa proferida em
dissídio coletivo. A propositura da ação de cumprimento fora
feita antes do trânsito em julgado da sentença normativa na qual ela se
fundara, consoante o disposto no art. 872 da CLT. O acórdão impugnado
considerara que, nesse caso, a decisão proveniente dessa ação de cumprimento
classificar-se-ia como sentença condicional. Ademais, na espécie, a modificação
da sentença normativa — em face do reconhecimento pelo TST da incompetência do
TRT que a proferira — traria como consequência a extinção da execução em curso,
porquanto baseada em título excluído do mundo jurídico, em afronta aos artigos
572 e 618, III, do CPC, pois nula a execução antes de verificada a condição a
que sujeita — v. Informativo 409.
RE 392008/SP, rel. Min. Marco Aurélio, 27.3.2012.
(RE-392008)
Coisa julgada e ação de cumprimento - 3
O Min. Cezar Peluso, em voto-vista, não conheceu do recurso
extraordinário. Aduziu que suposta ofensa ao art. 5°, XXXVI, da CF seria
reflexa, pois eventual juízo sobre sua caracterização dependeria de reexame
prévio, à luz das normas infraconstitucionais, em cuja incidência e
interpretação o acórdão impugnado se apoiara para decidir, designadamente os
artigos 588, III, e 872 da CLT e 462, 572, 612 e 618 do CPC. Rememorou
posicionamento da Corte no sentido de que, se, para provar contrariedade à
Constituição, fosse necessário, antes, demonstrar ofensa à lei ordinária, então
esta que contaria para efeito de juízo de admissibilidade do recurso
extraordinário. Ressaltou que, embora toda questão jurídico-normativa pudesse
apresentar ângulos ou aspectos de algum modo constitucionais — em coerência com
os predicados da unidade e da lógica que permeariam toda a ordem jurídica —,
não seria possível, para a admissibilidade de apelo extremo, sempre dar relevo
ou prevalência à dimensão constitucional da quaestio iuris, sob pretexto
de a aplicação da norma ordinária encobrir malferimento à Constituição, porque
esse corte epistemológico de natureza absoluta equivaleria à adoção de um
atalho que, de um lado, degradaria o valor referencial da Carta, a baratear-lhe
a eficácia e, de outro, aniquilaria todo o alcance teórico das normas
infraconstitucionais. Após, pediu vista o Min. Luiz Fux.
RE 392008/SP, rel. Min. Marco Aurélio, 27.3.2012. (RE-392008)
Processo penal militar e dupla intimação - 3
Em conclusão de julgamento, a 1ª Turma, por maioria, denegou habeas
corpus em que se sustentava a necessidade de dupla intimação da sentença
condenatória: a do réu militar e a do advogado por ele constituído — v.
Informativos 603 e 627. Assentou-se que: a) essa regra aplicar-se-ia à decisão
de 1º grau, mas não à de 2º, que seria a hipótese dos autos; e b) apenas
haveria obrigatoriedade de intimação pessoal do réu em relação ao julgamento do
acórdão, quando ele estivesse preso (CPPM, artigos 288, § 2º, e 537)
Ressaltou-se que houvera a intimação do defensor e que, por estar o paciente
solto no curso da ação penal, sua intimação pessoal não seria imprescindível,
motivo por que teria havido o regular trânsito em julgado do processo. Vencidos
os Ministros Marco Aurélio, relator, e Luiz Fux, que concediam a ordem para
declarar insubsistente a certidão alusiva ao trânsito em julgado, por
entenderem indispensável tanto a intimação do advogado como a do réu.
Consignavam que, em face do critério da especialidade, não se aplicaria o
Código de Processo Penal comum — que apenas exigiria a comunicação oficial do
ato a ambos quando o réu estivesse sob a custódia do Estado — e sim, o Militar,
a partir da interpretação sistemática dos seus artigos 288, 443, 445, 446 e
537.
HC 99109/RJ, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o
acórdão Min. Dias Toffoli, 27.3.2012. (HC-99109)
Crime de lavagem de dinheiro e jogo ilegal - 3
Em conclusão, a 1ª Turma, por maioria, em face de julgamento de
mérito do writ no STJ, não conheceu de habeas corpus impetrado de
decisão liminar daquele tribunal. Na espécie, alegava-se constrangimento
ilegal, decorrente de inépcia da denúncia e de falta de justa causa para a ação
penal, em virtude da impossibilidade de configuração do necessário crime
antecedente do delito de lavagem de dinheiro. O STJ indeferira a liminar
porquanto o deslinde da controvérsia demandaria aprofundado exame do mérito da
impetração — v. Informativo 652. Ressaltou-se que, conforme consulta ao STJ,
teria havido decisão de mérito do habeas lá impetrado, passível de
recurso para o STF, não sendo cabível o presente writ. Vencido o Min.
Marco Aurélio, relator, que entendia não haver o prejuízo. Asseverava que a
notícia do julgamento impediria articular-se o Verbete 691da Súmula deste
Supremo. No mérito, assentava a
inexistência de justa causa para a persecução criminal.
HC 101798/RJ, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o
acórdão Min. Luiz Fux, 27.3.2012. (HC-101798)
Concurso público: mérito de questões e
anulação - 4
A 1ª Turma retomou julgamento de mandado de segurança no qual
se postula a anulação de questões objetivas de concurso público para provimento
de cargo de Procurador da República, em virtude de suposto equívoco na
elaboração destas, de modo que fossem computadas como corretas na pontuação
final do impetrante, com as consectárias participação nas fases seguintes e
posse no cargo colimado. Na espécie, alega-se que a banca examinadora teria
compreendido inadequadamente conceitos jurídicos. Também se argui que,
interposto o recurso administrativo, não teria sido disponibilizado, pela
comissão do concurso, acesso às respectivas respostas. Aduz-se, ainda, que se
pleiteara anulação das assertivas, com efeitos para todos os candidatos, em
requerimento administrativo então pendente de julgamento perante o Conselho
Superior do Ministério Público Federal. A liminar fora deferida parcialmente
com o fito de que o requerente prosseguisse nas etapas conseguintes do certame
e, se lograsse aprovação, fosse reservada vaga a ele até a apreciação do mérito
do writ — v. Informativo 658. O Min. Dias Toffoli, em voto-vista,
acompanhou o Min. Marco Aurélio, para conceder, em parte, a segurança, a fim de
assentar a insubsistência das questões impugnadas. Consignou que a correção da
prova afrontara o Código Civil. Asseverou não se comprometer com a tese de que
sempre seria possível a ingerência judicial na análise dos gabaritos oferecidos
pelas bancas examinadoras de concurso público, mas que, em cada caso submetido
à apreciação judicial, deveria ser enfrentado segundo suas peculiaridades. O
Min. Luiz Fux, relator, reajustou voto para conceder, em parte, a segurança.
Após, pediu vista a Min. Cármen Lúcia.
MS 30859/DF, rel. Min. Luiz Fux, 27.3.2012. (MS-30859)
Concurso público: conteúdo
programático e anulação de questões - 3
A 1ª Turma retomou julgamento de mandado de segurança no qual
pretendida anulação de questões objetivas de concurso público destinado ao
provimento de cargo de Procurador da República, porquanto em suposta
desconformidade com o conteúdo programático de direito internacional previsto
no edital. O impetrante sustenta que fora eliminado na 1ª fase do certame,
visto que não atingira o percentual mínimo exigido em um dos grupos em que
dividida a prova e que sua inabilitação decorreria desse desacordo — v.
Informativo 658. O Min. Dias Toffoli, em voto-vista, acompanhou o Min. Marco
Aurélio, para conceder, em parte, a segurança, a fim de assentar a
insubsistência das questões impugnadas. Asseverou não se comprometer com a tese
de que sempre seria possível a ingerência judicial na análise dos gabaritos
oferecidos pelas bancas examinadoras de concurso público, mas que, em cada caso
submetido à apreciação judicial, deveria ser enfrentado segundo suas
peculiaridades. O Min. Luiz Fux, relator, reajustou voto para conceder, em
parte, a segurança. Após, pediu vista a Min. Cármen Lúcia.
MS 30860/DF, rel. Min. Luiz Fux, 27.3.2012. (MS-30860)
Antiguidade e norma aplicável - 1
A 1ª Turma negou provimento a recurso ordinário em mandado de
segurança no qual se pleiteava aplicação da regra vigente à data do julgamento
de recurso administrativo para definição de antiguidade de juízes no âmbito do
TRT. No caso, o recorrente e a recorrida tomaram posse no cargo e entraram em
exercício na mesma data. Contavam, ainda, com igual tempo nas classes de juiz
do trabalho substituto e de titular de vara, bem como do total prestado à
magistratura. O recorrente, entretanto, figurara em diversas listas de
antiguidade como mais antigo que a recorrida. Ela, então, ingressara com pedido
de retificação das referidas listas, por estarem invertidas, uma vez que
lograra melhor posição no concurso público para ingresso no cargo de juiz
substituto do trabalho e, com base no art. 7º do Regimento Interno do TRT,
deveria ser reconhecida como mais antiga (“A antiguidade dos Juízes, para
colocação nas sessões do Tribunal, distribuição de serviço, substituições e
quaisquer outros efeitos, conta-se do efetivo exercício, prevalecendo, em
igualdade de condições: I - a data da posse; II - a data da nomeação; III - a
colocação anterior na classe de onde se deu a promoção, ou a ordem de
classificação em concurso; IV - a
idade”).
RMS 26079/SC,
rel. Min. Luiz Fux, 27.3.2012. (RMS-26079)
Antiguidade e norma aplicável - 2
O TST, ao julgar o recurso
administrativo, determinara a correção da mencionada lista. O recorrente sustentava
que aquela Corte deveria, de ofício, ter observado a nova redação do preceito,
cujo critério de desempate beneficiar-lhe-ia (“A antiguidade dos Juízes
titulares de Vara de Trabalho e do Tribunal Regional do Trabalho será determinada,
sucessivamente: I - pela data do exercício; II - pela data da nomeação; IV -
pela ordem cronológica de abertura da vaga ocupada. Parágrafo único: Os
critérios estabelecidos nesse artigo referem-se à nova classe”). Reputou-se
que, com fundamento no princípio tempus regit actum, a norma vigente ao
tempo da posse dos interessados deveria prevalecer no critério de desempate,
sob pena de gerar insegurança jurídica ao subordinar a lista de antiguidade a
critério introduzido por alterações no Regimento Interno.
RMS
26079/SC, rel. Min. Luiz Fux, 27.3.2012. (RMS-26079)
Deserção e condição
de militar
A 1ª Turma iniciou julgamento de agravo regimental em habeas
corpus interposto de decisão monocrática da Min. Ellen Gracie, que negara
seguimento a writ, do qual então relatora, ao fundamento que o paciente
estaria a reiterar matéria objeto de idêntica medida julgada pela 2ª Turma
deste Supremo. Na espécie, absolvido, em primeira instância, da imputação de
crime de deserção, fora condenado em apelação provida pelo STM. A Min. Rosa
Weber, relatora, deu provimento ao agravo, porém, denegou a ordem, no que foi
acompanhada pelos Ministros Luiz Fux e Cármen Lúcia. Destacou que, embora o habeas
julgado pela 2ª Turma e a presente ordem tivessem o mesmo pedido — nulidade do
processo em que decretada ou reconhecida a deserção —, a causa de pedir seria
diferente. Naquele, alegava-se a inadequação da conduta do paciente ao tipo
penal; neste, sustentava-se a ausência da condição de procedibilidade da ação,
porque o paciente fora excluído do Exército por portaria, posteriormente
suspensa por norma do comando militar. A relatora asseverou que a tese segundo
a qual o paciente não mais deteria condição de militar não fora apreciada pelas
instâncias de origem e, ainda que tivesse sido, os efeitos não teriam se
concretizado, porquanto suspensa a norma por ato de autoridade superior. Em
divergência, os Ministros Marco Aurélio e Dias Toffoli deram provimento ao
agravo exclusivamente para que o writ viesse a julgamento. Após, pediu
vista o Min. Marco Aurélio.
HC 102800 AgR/SP, rel. Min. Rosa Weber, 3.4.2012. (HC-102800)
Segunda Turma
Dano ambiental e nexo de causalidade
Em conclusão de julgamento, a 2ª Turma, por maioria, deferiu habeas
corpus para determinar o trancamento de ação penal ajuizada contra
proprietário de área localizada em parque estadual, denunciado por crime contra
o meio ambiente. Na espécie, conforme escritura de compra e venda, o paciente
adquirira gleba de terra na região e, no contrato estaria previsto o direito de
os proprietários anteriores procederem à colheita do que fora por eles
plantado. Ao verificar desmatamento naquela área de plantio, a fiscalização
ambiental lavrara boletins de ocorrência que culminaram em ação civil pública
contra o paciente pelos crimes dos artigos 38, 39, 40 e 48 da Lei 9.605/98 (Lei
de Crimes Ambientais). No STJ, reconhecera-se excesso acusatório com parcial
concessão da ordem e delimitara-se a imputação ao crime do art. 40 da Lei
9.605/98. Ressaltou-se não ser possível que intervenções legislativas
apanhassem realidades constituídas e as transformassem em
práticas ilícitas. Asseverou-se que: a) o mencionado parque
ambiental fora criado em data posterior à aquisição da propriedade; b) o
plantio de mandioca seria preexistente à aquisição da propriedade; c) o paciente
substituíra o mandiocal por gramíneas; d) o dano não adviera do plantio de
gramíneas, mas da supressão da vegetação para o plantio daqueles tubérculos; e
e) a área em questão seria pouco significativa. Destacou-se que, por
restringir-se a imputação ao delito de dano, não se verificaria nexo de
causalidade entre a conduta imputada ao paciente e o malefício ambiental por
ele supostamente causado. Frisou-se que o laudo técnico apontara para a
regeneração natural da área, com indicação de medidas simples para o
afastamento do dano, que poderiam ser obtidas pelas vias administrativas e
cíveis. Reajustou o voto o Min. Ayres Britto, relator. Vencida a Min. Ellen
Gracie, que denegava a ordem.
HC
95154/SP, rel. Min. Ayres Britto, 27.3.2012. (HC-95154)
Portaria e revisão de anistia política
A 2ª Turma desproveu agravo
regimental de decisão do Min. Ricardo Lewandowski, em recurso ordinário em
mandado de segurança, do qual relator, interposto de decisão do STJ que
denegara o writ lá impetrado em razão de direito individual líquido e certo não
atingido. Na espécie, pretendia-se que não fosse iniciado procedimento de
revisão de portarias concessivas de anistia, com as consequentes reparações
patrimoniais. Invocava-se o postulado da segurança jurídica e que o perdão por
parte do Poder Público seria ato eminentemente político, não suscetível de
reconsideração ou revogação. Salientou-se, com base no princípio da autotutela
da Administração, a possibilidade de revisão dos atos de anistia concedidos com
fundamento na Lei 10.559/2002.
RMS 31181
AgR/DF, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 3.4.2012. (RMS-31181)
Sessões
Ordinárias Extraordinárias Julgamentos
Pleno 28.3.2012 29.3.2012 24
1ª Turma 27.3 e 3.4.2012 — 351
2ª Turma 27.3 e
3.4.2012 — 231
R e p e r c u s s ã o G e r a l
DJe
de 26 de março a 6 de abril de 2012
REPERCUSSÃO GERAL EM RE N. 635.648-CE
RELATOR: MIN. GILMAR MENDES
Recurso extraordinário. 2.
Análise da constitucionalidade do art. 9º, III, da Lei n. 8.745/93. 3. Vedação
da contratação de professor-substituto temporário que tenha sido contratado nos
vinte e quatro meses anteriores à realização de concurso público. 4. Princípio
da isonomia. 5. Polêmica que ultrapassa os limites subjetivos da causa. 6.
Relevância da questão tanto do ponto de vista jurídico quanto do social. 7.
Repercussão geral reconhecida.
REPERCUSSÃO GERAL EM RE N. 667.958-MG
RELATOR: MIN. GILMAR MENDES
Recurso Extraordinário. 2.
Análise da possibilidade de os entes federativos, empresas e entidades públicas
ou privadas entregarem diretamente suas guias ou boletos de cobranças aos
contribuintes ou consumidores 3. Recurso Extraordinário em
que a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos sustenta
violação ao artigo 21, X, da Constituição Federal, segundo o qual compete à
União manter o serviço postal e o correio aéreo nacional. 4. Razões recursais
que também sustentam ofensa aos arts. 170 e 175 da CF. 5. Tema que diz respeito
à organização político-administrativa do Estado, alcançando, portanto,
relevância econômica, política e jurídica, que ultrapassa os interesses
subjetivos da causa. 6. Repercussão Geral reconhecida.
Decisões Publicadas: 2
C l i p p i n g d o D
J
26
de março a 6 de abril de 2012
HC N.
105.282-RS
RELATOR:
MIN. GILMAR MENDES
Habeas corpus. 2. Pedido de aplicação da causa especial de
diminuição de pena prevista no § 4º do art. 33 da Lei n. 11.343/2006 à pena
cominada no art. 12 da Lei n. 6.368/76. Precedente do Plenário (RE 596152/SP).
4. Ordem parcialmente concedida para que Juízo das Execuções Penais analise a
fixação da pena, observando a possibilidade de aplicação do redutor previsto no
§ 4º do art. 33 da Lei 11.343/2006 à pena cominada no art. 12 da Lei 6.368/76.
HC N.
107.701-RS
RELATOR:
MIN. GILMAR MENDES
HABEAS CORPUS. 2. DIREITO DO PACIENTE, PRESO HÁ QUASE 10 ANOS, DE
RECEBER A VISITA DE SEUS DOIS FILHOS E TRÊS ENTEADOS. 3. COGNOSCIBILIDADE.
POSSIBILIDADE. LIBERDADE DE LOCOMOÇÃO ENTENDIDA DE FORMA AMPLA, AFETANDO TODA E
QUALQUER MEDIDA DE AUTORIDADE QUE POSSA EM TESE
ACARRETAR CONSTRANGIMENTO DA LIBERDADE DE IR E VIR. ORDEM
CONCEDIDA.
1. COGNOSCIBILIDADE DO WRIT.
A jurisprudência prevalente
neste Supremo Tribunal Federal é no sentido de que não terá seguimento habeas
corpus que não afete diretamente a liberdade de locomoção do
paciente.Alargamento do campo de abrangência do remédio heroico. Não raro, esta
Corte depara-se com a impetração de habeas corpus contra instauração de
inquérito criminal para tomada de depoimento; indiciamento de determinada
pessoa em inquérito policial; recebimento da denúncia; sentença de pronúncia no
âmbito do processo do júri; sentença condenatória etc.
Liberdade de locomoção
entendida de forma ampla, afetando toda e qualquer medida de autoridade que
possa, em tese, acarretar constrangimento para a liberdade de ir e vir. Direito
de visitas como desdobramento do direito de liberdade. Só há se falar em
direito de visitas porque a liberdade do apenado encontra-se tolhida. Decisão
do juízo das execuções que, ao indeferir o pedido de visitas formulado,
repercute na esfera de liberdade, porquanto agrava, ainda mais, o grau de
restrição da liberdade do paciente. Eventuais erros por parte do Estado ao
promover a execução da pena podem e devem ser sanados via habeas corpus,
sob pena de, ao fim do cumprimento da pena, não restar alcançado o objetivo de
reinserção eficaz do apenado em seu seio familiar e social. Habeas corpus conhecido.
2. RESSOCIALIZAÇÃO DO APENADO.
A Constituição Federal de 1988
tem como um de seus princípios norteadores o da humanidade, sendo vedadas as
penas de morte, salvo em caso de guerra declarada (nos termos do art. 84, XIX),
de caráter perpétuo, de trabalhos forçados, de banimento e cruéis (CF, art. 5º,
XLVII). Prevê, ainda, ser assegurado aos presos o respeito à integridade física
e moral (CF, art. 5º, XLIX). É fato que a pena assume o caráter de prevenção e
retribuição ao mal causado. Por outro lado, não se pode olvidar seu necessário
caráter ressocializador, devendo o Estado preocupar-se, portanto, em recuperar
o apenado. Assim, é que dispõe o art. 10 da Lei de Execução Penal ser dever do
Estado a assistência ao preso e ao internado, objetivando prevenir o crime e
orientar o retorno à convivência em sociedade. Aliás, o direito do preso
receber visitas do cônjuge, da companheira, de parentes e de amigos está
assegurado expressamente pela própria Lei (art. 41, X), sobretudo com o escopo
de buscar a almejada ressocialização e reeducação do apenado que, cedo ou
tarde, retornará ao convívio familiar e social.
Nem se diga que o paciente não
faz jus à visita dos filhos por se tratar de local impróprio, podendo trazer
prejuízos à formação psíquica dos menores. De fato, é público e notório o total
desajuste do sistema carcerário brasileiro à programação prevista pela Lei de
Execução Penal. Todavia, levando-se em conta a almejada ressocialização e
partindo-se da premissa de que o convício familiar é salutar para a perseguição
desse fim, cabe ao Poder Público propiciar meios para que o apenado possa
receber visitas, inclusive dos filhos e enteados, em ambiente minimamente
aceitável, preparado para tanto e que não coloque em risco a integridade física
e psíquica dos visitantes.
3. ORDEM CONCEDIDA.
*noticiado no Informativo 640
AG. REG.
NO RE N.662.816-BA
RELATOR: MIN. LUIZ FUX
Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
TRIBUTÁRIO. CAIXA DE ASSISTÊNCIA DOS ADVOGADOS DO ESTADO DA BAHIA. ÓRGÃO DA
OAB. IMUNIDADE RECÍPROCA. ARTIGO 150, VI, “A”, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
EXTENSÃO. IMPOSSIBILIDADE.
1. O fato da Caixa de Assistência dos Advogados integrar
a estrutura maior da OAB, não implica a extensão da imunidade tributária
recíproca (art. 150, VI, “a”, da Constituição Federal) conferida a esta, dada a
dissociação entre as atividades inerentes à atuação da OAB e as atividades
providas em benefício individual dos associados. Nesse sentido, o RE n.
233.843, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, 2ª Turma, DJ de 18.12.09,
ementado nos seguintes termos, verbis: “EMENTA: CONSTITUCIONAL.
TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE RECÍPROCA. ART. 150, VI, A DA CONSTITUIÇÃO. CAIXA DE
ASSISTÊNCIA DOS ADVOGADOS. INAPLICABILIDADE. 1. A em toda a República Federativa
do Brasil). Trata-se de entidade destinada a prover benefícios pecuniários e
assistenciais a seus associados. 2. Por não se revelar instrumentalidade
estatal, a Caixa de Assistência dos Advogados não é protegida pela imunidade
tributária recíproca (art. 150, VI, a da Constituição). 3. A
3. Ademais, o agravante não trouxe nenhum argumento capaz
de infirmar a decisão hostilizada, razão pela qual a mesma deve ser mantida por
seus próprios fundamentos.
4. Agravo regimental a que se nega provimento.
HC N.
104.410-RS
RELATOR:
MIN. GILMAR MENDES
HABEAS CORPUS. PORTE ILEGAL DE ARMA DE FOGO DESMUNICIADA.
(A)TIPICIDADE DA CONDUTA. CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS PENAIS.
MANDATOS CONSTITUCIONAIS DE CRIMINALIZAÇÃO E MODELO EXIGENTE DE CONTROLE DE
CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS EM MATÉRIA PENAL. CRIMES
DE PERIGO ABSTRATO EM FACE DO
PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. LEGITIMIDADE DA
CRIMINALIZAÇÃO DO PORTE DE ARMA DESMUNICIADA. ORDEM DENEGADA.
1. CONTROLE DE
CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS PENAIS. 1.1. Mandatos Constitucionais de
Criminalização: A Constituição de
1988 contém um significativo elenco de normas que, em princípio, não outorgam
direitos, mas que, antes, determinam a criminalização de condutas (CF, art. 5º,
XLI, XLII, XLIII, XLIV; art. 7º, X; art. 227, § 4º). Em todas essas normas é
possível identificar um mandato de criminalização expresso, tendo em vista os
bens e valores envolvidos. Os direitos fundamentais não podem ser considerados
apenas como proibições de intervenção (Eingriffsverbote), expressando
também um postulado de proteção (Schutzgebote). Pode-se dizer que os
direitos fundamentais expressam não apenas uma proibição do excesso (Übermassverbote),
como também podem ser traduzidos como proibições de proteção insuficiente ou
imperativos de tutela (Untermassverbote). Os mandatos constitucionais de
criminalização, portanto, impõem ao legislador, para o seu devido cumprimento,
o dever de observância do princípio da proporcionalidade como proibição de
excesso e como proibição de proteção insuficiente. 1.2. Modelo
exigente de controle de constitucionalidade das leis em matéria penal, baseado
em níveis de intensidade: Podem ser distinguidos 3 (três) níveis ou graus
de intensidade do controle de constitucionalidade de leis penais, consoante as
diretrizes elaboradas pela doutrina e jurisprudência constitucional alemã: a)
controle de evidência (Evidenzkontrolle); b) controle de
sustentabilidade ou justificabilidade (Vertretbarkeitskontrolle); c)
controle material de intensidade (intensivierten inhaltlichen Kontrolle).
O Tribunal deve sempre levar em conta que a Constituição confere ao legislador
amplas margens de ação para eleger os bens jurídicos penais e avaliar as
medidas adequadas e necessárias para a efetiva proteção desses bens. Porém, uma
vez que se ateste que as medidas legislativas adotadas transbordam os limites
impostos pela Constituição – o que poderá ser verificado com base no princípio
da proporcionalidade como proibição de excesso (Übermassverbot) e como
proibição de proteção deficiente (Untermassverbot) –, deverá o Tribunal
exercer um rígido controle sobre a atividade legislativa, declarando a
inconstitucionalidade de leis penais transgressoras de princípios
constitucionais.
2. CRIMES DE PERIGO
ABSTRATO. PORTE DE ARMA. PRINCÍPIO DA PROPORCIONALDIADE. A Lei 10.826/2003 (Estatuto do Desarmamento) tipifica
o porte de arma como crime de perigo abstrato. De acordo com a lei, constituem
crimes as meras condutas de possuir, deter, portar, adquirir, fornecer,
receber, ter em depósito, transportar, ceder, emprestar, remeter, empregar,
manter sob sua guarda ou ocultar arma de fogo. Nessa espécie de delito, o
legislador penal não toma como pressuposto da criminalização a lesão ou o
perigo de lesão concreta a determinado bem jurídico. Baseado em dados
empíricos, o legislador seleciona grupos ou classes de ações que geralmente
levam consigo o indesejado perigo ao bem jurídico. A criação de crimes de
perigo abstrato não representa, por si só, comportamento inconstitucional por
parte do legislador penal. A tipificação de condutas que geram perigo em
abstrato, muitas vezes, acaba sendo a melhor alternativa ou a medida mais
eficaz para a proteção de bens jurídico-penais supraindividuais ou de caráter
coletivo, como, por exemplo, o meio ambiente, a saúde etc. Portanto, pode o
legislador, dentro de suas amplas margens de avaliação e de decisão, definir
quais as medidas mais adequadas e necessárias para a efetiva proteção de
determinado bem jurídico, o que lhe permite escolher espécies de tipificação
próprias de um direito penal preventivo. Apenas a atividade legislativa que,
nessa hipótese, transborde os limites da proporcionalidade, poderá ser tachada
de inconstitucional.
3. LEGITIMIDADE DA
CRIMINALIZAÇÃO DO PORTE DE ARMA. Há,
no contexto empírico legitimador da veiculação da norma, aparente lesividade da
conduta, porquanto se tutela a segurança pública (art. 6º e 144, CF) e
indiretamente a vida, a liberdade, a integridade física e psíquica do
indivíduo etc. Há inequívoco interesse público e social na proscrição da
conduta. É que a arma de fogo, diferentemente de outros objetos e artefatos
(faca, vidro etc.) tem, inerente à sua natureza, a característica da
lesividade. A danosidade é intrínseca ao objeto. A questão, portanto, de
possíveis injustiças pontuais, de absoluta ausência de significado lesivo deve
ser aferida concretamente e não em linha diretiva de ilegitimidade normativa.
4. ORDEM DENEGADA.
MS N. 28.953-DF
RELATORA: MIN. CÁRMEN LÚCIA
EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO.
ANULAÇÃO DE ASCENSÕES FUNCIONAIS CONCEDIDAS AOS SERVIDORES DO TRIBUNAL SUPERIOR
DO TRABALHO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE ANULAÇÃO INICIADO MAIS DE 5 ANOS APÓS A
VIGÊNCIA DA LEI 9.784/1999. DECADÊNCIA DO DIREITO DE ANULAR OS ATOS DE
ASCENSÃO. SEGURANÇA CONCEDIDA.
AG. REG. NO RE N. 290.549-RJ
RELATOR: MIN. DIAS TOFFOLI
EMENTA: Agravo regimental
no recurso extraordinário. Lei de iniciativa parlamentar a instituir programa
municipal denominado “rua da saúde”. Inexistência de vício de iniciativa a
macular sua origem.
2. Inviável a análise de outra
norma municipal para aferição da alegada inconstitucionalidade da lei. 3.
Agravo regimental a que se nega provimento.
ADI N. 3.965-MG
RELATORA: MIN. CÁRMEN LÚCIA
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ORGANIZAÇÃO E
ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DE MINAS
GERAIS. LEIS DELEGADAS N. 112 E 117, AMBAS DE 2007.
1. Lei Delegada n. 112/2007, art. 26, inc. I, alínea h:
Defensoria Pública de Minas Gerais órgão integrante do Poder Executivo
mineiro.
2. Lei Delegada n. 117/2007, art. 10; expressão “e a
Defensoria Pública”, instituição subordinada ao Governador do Estado
de Minas Gerais, integrando a Secretaria de Estado de Defesa Social.
3. O art. 134, § 2º, da Constituição da República, é
norma de eficácia plena e aplicabilidade imediata.
5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada
procedente.
*noticiado no Informativo 657
ADI N. 4.568-DF
RELATORA: MIN. CÁRMEN LÚCIA
EMENTA: CONSTITUCIONAL. VALOR DO SALÁRIO MÍNIMO. ART. 3.
DA LEI N. 12.382, de 25.2.2011. VALOR NOMINAL A SER ANUNCIADO E DIVULGADO
POR DECRETO PRESIDENCIAL. DECRETO MERAMENTE DECLARATÓRIO DE VALOR A SER
REAJUSTADO E AUMENTADO SEGUNDO ÍNDICES LEGALMENTE ESTABELECIDOS. OBSERVÂNCIA DO
INC. IV DO ART. 7. DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. 1. A
3. Ação julgada improcedente.
*noticiado no Informativo 646
AG. REG. NO RE N. 440.988-DF
RELATOR: MIN. DIAS TOFFOLI
EMENTA: Agravo regimental
no recurso extraordinário. Concurso público. Reserva de vagas para portadores
de deficiência. Arredondamento do coeficiente fracionário para o primeiro
número inteiro subsequente. Impossibilidade. Precedentes.
2. Agravo regimental não
provido.
Acórdãos Publicados: 330
Transcrições
Com a finalidade de proporcionar aos leitores do Informativo STF uma compreensão
mais aprofundada do pensamento do Tribunal, divulgamos neste espaço trechos de
decisões que tenham despertado ou possam despertar de modo especial o interesse
da comunidade jurídica.
Lei de Diretrizes Orçamentárias e caráter vinculante
(Transcrições)
(v. Informativo 657)
ADI 4663 Referendo-MC/RO*
RELATOR: Min. Luiz Fux
Voto: Conheço da presente ação direta, já que ajuizada por
agente dotado de legitimidade ativa ad causam nos termos do art. 103, V,
da Constituição Federal. Além disso, destaco que a admissibilidade de
impugnação, em sede de controle abstrato, de leis orçamentárias foi
reconhecida por este Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADIn nº
4.048-MC/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes. Muito embora naquela hipótese estivesse
em pauta lei de abertura de crédito extraordinário, de conteúdo diverso,
portanto, da Lei de Diretrizes Orçamentárias ora examinada, não parece haver
qualquer consequência digna de relevo, para esse fim, fundada na distinção
entre os dois diplomas, já que no citado precedente operou-se a virada na
tradicional jurisprudência desta Corte para assentar a plena “possibilidade
de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de
constitucionalidade”. Concretizando essa nova orientação, a admissibilidade
de ADIn especificamente contra Lei de Diretrizes Orçamentárias foi assentada
pelo Plenário deste Supremo Tribunal Federal no julgamento da medida cautelar
na ADIn nº 3.949/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, superando-se os precedentes até
então proferidos na ADIn nº 2.484-MC, Rel. Min. Carlos Velloso, j. em
19/12/2001, e na ADIn nº 2.535-MC, Rel. Min. Sepulveda Pertence, j. em
19/12/2001.
No mérito, porém, entendo que a argumentação do autor se revela
apenas parcialmente procedente.
A controvérsia dos autos reclama a análise do papel desempenhado
pela Lei de Diretrizes Orçamentárias na Constituição Federal de 1988. Como se
sabe, o sistema orçamentário constitucional estabelece o convívio harmonioso de
três diplomas legislativos da mais alta significação, todos de iniciativa
privativa do Chefe do Poder Executivo (CF, Art. 165, caput e incisos I a
III): (i) o plano plurianual, (ii) a lei de diretrizes orçamentárias e (iii) a
lei orçamentária anual. O fio condutor que une teleologicamente tais atos
normativos, e que inspirou o constituinte de 1988 notadamente à luz do exemplo
alemão (TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e
tributário, Vol. V – O orçamento na Constituição, Rio de Janeiro:
Ed. Renovar, 2008, p. 78), consiste na busca pelo planejamento e pela programação
na atividade financeira do Estado, de modo a concretizar os princípios da
economicidade e da eficiência na obtenção de receitas e na realização das
despesas públicas, indispensáveis à satisfação dos interesses sociais por uma
Administração Pública guiada pelo moderno paradigma do resultado (MOREIRA
NETO, Diogo de Figueiredo. Quatro paradigmas do direito administrativo
pós-moderno – legitimidade, finalidade, eficiência, resultados, Belo
Horizonte: Ed. Fórum, 2008, p. 123 e segs.).
Assim, previu o constituinte, em primeiro lugar, a necessidade
de edição de um plano plurianual, com vigência de quatro anos não coincidente
com o mandato presidencial (ADCT, art. 35, § 2º, I), no qual devem ser
estabelecidas as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada (CF, art. 165, § 1º).
A busca pelo planejamento é concretizada, na sequência, pela
edição da Lei de Diretrizes Orçamentárias, que, observando-se o prazo para
devolução do respectivo projeto, pelo Legislativo, à sanção, fixado no art. 35,
§ 2º, II, do ADCT, tem por função precípua – mas não única, ressalte-se –
orientar a elaboração da lei orçamentária anual. Deve, para tanto, compreender
as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital
para o exercício financeiro subsequente, dispondo sobre as alterações na
legislação tributária e estabelecendo a política de aplicação das agências
financeiras oficiais de fomento (CF, Art. 165, § 2º). Paralelamente, também
cabe à referida espécie normativa o papel enunciado pelo art. 169, § 1º, II, da
Constituição, que condiciona a criação de determinadas despesas da
Administração Pública à “autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias”.
Foi com base nesse pano de fundo, portanto, que esta Suprema Corte assentou, no
julgamento da Questão de Ordem na ADIn nº 612/RJ, Rel. Min. Celso de Mello, que
a Lei de Diretrizes Orçamentárias “constitui um dos mais importantes
instrumentos normativos do novo sistema orçamentário brasileiro”.
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal – LC nº 101/00
–, incrementou-se ainda mais o papel da Lei de Diretrizes Orçamentárias, já que
o art. 4º daquela lei complementar nacional definiu caber à LDO, agora
integrada também pelo Anexo de Metas Fiscais e pelo Anexo de Riscos Fiscais (§§
1º a 3º), dispor sobre equilíbrio de receitas e despesas, critérios e formas de
limitação de empenho nas hipóteses ali especificadas, normas relativas ao
controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos
dos orçamentos, e, por fim, demais condições e exigências para transferências
de recursos a entidades públicas e privadas (Art. 4º, I, ‘a’, ‘b’, ‘e’ e ‘f’,
da LRF).
Por fim, o complexo sistema orçamentário da Constituição Federal
de 1988 é encerrado com a lei orçamentária anual, que deve compreender, sempre
em estrita consonância com o plano plurianual e com a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (CF, art. 165, § 7º), as vertentes do orçamento fiscal, de
investimento e da seguridade social (CF, art. 165, § 5º, incs. I a III),
acompanhados de “demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e
despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios
de natureza financeira, tributária e creditícia” (CF, art. 165, § 6º).
Pois bem. O primeiro ponto suscitado pelo autor na presente ação
direta de inconstitucionalidade diz respeito à redação conferida por emenda
parlamentar ao inc. XIII do art. 3º da Lei de Diretrizes Orçamentárias de
Rondônia – Lei nº 2.507/11 –, que, supostamente, teria desequilibrado a
harmonia que deve presidir o relacionamento entre os poderes políticos (CF,
Art. 2º). Eis a redação do dispositivo:
Redação original
Art. 3°. (...)
XIII – Garantir que os Poderes sejam fortes e integrados com a
sociedade que representam, com foco no exercício da cidadania através da
conscientização do Povo de Rondônia, dotando-os de recursos materiais e humanos
necessários ao cumprimento eficiente de suas funções.
Redação após emenda parlamentar
Art. 3°. (…)
XIII – Garantir um Poder Legislativo forte e integrado com a
sociedade que representa, com foco no exercício da cidadania através da
conscientização do Povo de Rondônia.
Ressoa claro, no entanto, o viés retórico atribuído ao texto
normativo pelo Parlamento. Em última análise, o que pretendeu a Assembleia
Legislativa estadual, com a modificação introduzida, foi apenas expressar
solenemente o sentido moderno da democracia representativa, revelando a conexão
ínsita entre os mandatários políticos e a sociedade representada. Se, por certo,
não só o Poder Legislativo busca raízes de legitimidade no povo, já que, como
afirma a Constituição Federal de 1988, é deste último que todo o poder emana
(CF, art. 1º, parágrafo único), nem por isso se pode ignorar que cabe ao
Parlamento, na lógica que perpassa a tripartição dos poderes, a primazia no
papel de caixa de ressonância da vontade popular, derivada (i) da forma de
provimento de seus cargos pela via do batismo democrático e, simultaneamente,
(ii) da composição plúrima a espelhar os diversos segmentos da sociedade.
Em outras palavras, a redação que ao final se atribuiu ao inc.
XIII do art. 3º da Lei impugnada limitou-se a proclamar o papel central do
Legislativo na democracia representativa, sem que daí se possa extrair
qualquer consequência de ordem jurídica. Neste cenário, o alegado risco de
fortalecimento do Poder Legislativo não supera, a rigor, o mero plano da
retórica, notadamente porque o dispositivo referido não impõe ao Chefe do Poder
Executivo qualquer espécie de conduta que de fato privilegie a Assembleia
Estadual na execução orçamentária. Não havendo, assim, perspectiva de
concentração de poder ou de que se enseje um cenário propício à prática de
arbitrariedades, descabe falar em ofensa ao princípio da Separação de Poderes,
razão pela qual rejeito o vício de inconstitucionalidade alegado com relação ao
art. 3º, inc. XIII, da LDO de Rondônia.
Passa-se algo diverso, contudo, no que concerne ao inc. XVII do
referido art. 3º. Assim dispõe a norma impugnada, verbis:
Dispositivo acrescentado por emenda parlamentar
Art. 3°. (…)
XVII - Garantir a aplicação dos recursos das emendas
parlamentares ao orçamento estadual, das quais, os seus objetivos passam a
integrar as metas e prioridades estabelecidas nesta Lei.
Nos limites cognitivos próprios à sede cautelar, entendo que o
dispositivo padece de inconstitucionalidade à luz do princípio da Separação de
Poderes (CF, art. 2º) e da teleologia que inspira o art. 165, §§ 1º e 2º, da
Constituição Federal.
Com efeito, e na linha do que se afirmou mais acima, ao plano
plurianual e à lei de diretrizes orçamentárias compete a fixação de “metas e
prioridades da administração pública”, restringindo-se o domínio do
primeiro àquelas relacionadas às “despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”
(OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito financeiro, São Paulo:
Ed. Revista dos Tribunais, 2011, p. 386), nos termos do art. 165, §§ 1º e 2º,
da Constituição Federal, de modo a orientarem a elaboração e a execução da lei
orçamentária anual à luz do necessário planejamento.
Neste cenário, tolerar, como faz a Lei do Estado de Rondônia,
que o Poder Legislativo simplesmente afirme que qualquer decisão casuística que
venha a ser por ele tomada, no futuro, ao tempo da deliberação sobre as emendas
ao projeto de Lei Orçamentária anual, seja tocada, automaticamente, pelo regime
especial das “metas e prioridades da Administração Pública”
representaria, em última análise, a frustração do propósito da Constituição,
esvaziando as regras dos §§ 1º e 2º do art. 165 do texto constitucional com a
chancela de uma espécie de renúncia de planejamento, em prol de regime
de preferência absoluta das decisões do Legislativo.
Sabe-se, por certo, que as Leis de Diretrizes Orçamentárias não
gozam de força normativa suficiente a ensejar o nascimento de direitos
subjetivos a eventuais interessados na concretização das políticas públicas
nela enunciadas, de vez que, como já assentado pela jurisprudência desta Corte,
“a previsão de despesa, em lei orçamentária, não gera direito subjetivo a
ser assegurado por via judicial” (AR 929, Relator(a): Min. RODRIGUES
ALCKMIN, TRIBUNAL PLENO, julgado em 25/02/1976, RTJ VOL-00078- 02 PP-00339). A
moderna teoria do direito constitucional, porém, tem ressaltado que as
virtualidades da Constituição, inspirada na pretensão de disciplinar o fenômeno
político, não podem ser reduzidas exclusivamente ao domínio judicial, cabendo
falar em interpretação constitucional realizada pelo legislador e pelo administrador,
aos quais se deve reconhecer também papel fundamental na concretização do
conteúdo das normas constitucionais (CHEMERINSKY, Erwin. Constitucional law – principles and policies, New York: Wolters Kluwer Law &
Business, 2011, pp. 26-30, mais especialmente à p. 28). Assim, a
inexistência de repressão judicial não reduz à insignificância o dever de
fidelidade, para a elaboração da lei orçamentária anual, ao planejamento
delineado no plano plurianual e na lei de diretrizes orçamentárias, cujo
controle deve permanecer a cargo dos agentes políticos dos Poderes Legislativo
e Executivo no exercício de suas funções, em hipótese exemplar de diálogo
institucional entre os poderes políticos.
Portanto, ausente a programação e o planejamento inerentes à
elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias, a outorga desse status especial
de maneira uniforme e invariável perde a respectiva razão subjacente, sobretudo
por não ser possível apontar qualquer distinção de relevo, para esse fim, entre
as decisões políticas advindas de emendas parlamentares à Lei Orçamentária
Anual e, de outro lado, as decisões políticas similares tomadas pelo Poder
Executivo ao encaminhar o respectivo projeto de Lei no exercício da reserva de
iniciativa prevista no art. 165, III, da Constituição.
É que, à luz da necessária harmonia entre os poderes políticos
(CF, Art. 2º), todas as normas previstas na versão promulgada da lei
orçamentária anual, sejam elas emanadas da proposta do Poder Executivo ou de
emenda apresentada pelo Poder Legislativo, devem ser observadas com o mesmo
grau de vinculação pela Administração Pública. Tradicionalmente, sempre reputou
a doutrina financista que o orçamento consubstanciava mera norma autorizativa
de gastos públicos, sem qualquer pretensão impositiva. Afirma-se, assim, que
ainda “hoje a Administração continua com a palavra final para (…)
contingenciar dotações orçamentárias”, de modo que nada obrigaria o Chefe
do Poder Executivo a realizar as despesas previstas no orçamento (TORRES,
Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributário,
Vol. V – O orçamento na Constituição, Rio de Janeiro: Ed. Renovar, 2008,
p. 457-8 e 128).
Novas vozes, porém, inspiradas nos princípios da Separação de
Poderes (CF, art. 2º), da legalidade orçamentária (CF, art. 165, caput e
inc. I a III) e da democracia (CF, art. 1º, caput), têm apontado para a
necessidade de se conferir força vinculante ao orçamento público, como forma de
reduzir o incontrastável arbítrio do Poder Executivo em prol da imposição de um
dever relativo – e não verdadeiramente absoluto, saliente-se – de
observância das normas do orçamento anual. Confira-se, sobre o tema, a preciosa
lição de Eduardo Bastos Furtado de Mendonça, em obra que corresponde à
dissertação defendida no Programa de Mestrado em Direito Público da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) sob a orientação do Professor
Luís Roberto Barroso, verbis:
“IV. Os problemas da prática brasileira atual
(…) apesar de todas as limitações referidas acima, o
processo orçamentário poderia ter, pelo menos, a importância de expor à crítica
pública as decisões sobre o emprego dos recursos públicos. Contudo, nem isso
ocorre, uma vez que as decisões expostas não correspondem às reais. A tese de
que o orçamento é meramente autorizativo – que não decorre expressamente de
nenhum enunciado normativo – faz com que o Poder Executivo possa liberar as
verbas previstas na medida da sua discrição. Algumas despesas são tidas como
obrigatórias, mas não por estarem no orçamento, e sim por decorrerem da
Constituição ou de outras leis. As decisões efetivamente produzidas no
orçamento não decidem de fato, admitindo-se que o Executivo possa redecidir
tudo e seguir uma pauta própria de prioridades. E tudo isso sem nem mesmo estar
obrigado a motivar as novas escolhas.
Essa constatação já seria suficientemente grave, mas pode
ser piorada. O poder conferido pelo orçamento autorizativo não é o de gastar em
atividade diversa da prevista. É apenas o poder de não agir, o poder de não fazer nada. Para remanejar
recursos entre opções de gasto, a Constituição instituiu um procedimento
formal, exigindo o manejo de créditos adicionais. Assim, o que o orçamento
autorizativo permite, na prática, é a inércia. Essa prerrogativa evidentemente
esvazia a decisão sobre as prioridades públicas, produzida no processo
deliberativo. O executivo realiza um novo juízo sobre tais prioridades e pode
entender que não são prioridades de fato, passando por cima do que fora
decidido. Tal poder ainda pode ser usado para dois propósitos:
i) o Executivo pode retardar a liberação dos recursos e, na
prática, até condicioná-la a determinados interesses políticos. Já são famosas
as liberações orçamentárias ocorridas em período eleitoral ou em momentos de
crise política, geralmente em projetos de interesse direto dos parlamentares;
ii) o Executivo pode reter os recursos até o final do
exercício, geralmente tendo em vista a superação de metas fiscais. A ligação
entre os contingenciamentos orçamentários e as metas de superávit primário já
são noticiadas pela imprensa e sequer são negadas pelo Poder Executivo.
Contingenciamentos expressivos são realizados poucos dias depois da aprovação
do orçamento. Veja-se que não se está condenando essa opção do emprego do
dinheiro público, em si mesmo, e sim sustentando que ela não deveria ser
tratada com mais deferência do que todas as outras opções, contornando o
processo deliberativo orçamentário. As metas fiscais são levadas em conta na
elaboração do orçamento, que já é aprovado com dotações para o pagamento de
encargos e amortizações da dívida pública, bem como com dotações de reserva.
Aumentar tais dotações é uma decisão
orçamentária possível, devendo se submeter ao procedimento instituído
pela Constituição. Não se justifica que o Presidente tenha um poder imperial
nessa matéria, redefinindo prioridades de forma monocrática e imotivada.
V. A mudança possível e necessária
(…) o orçamento deve ser vinculante, em alguma medida. Não
se deve assumir como corriqueiro que as decisões produzidas possam ser
simplesmente ignoradas, sem qualquer procedimento formal. Nesse ponto, duas
modalidades de vinculação foram apresentadas. A primeira é a que se entende
verdadeiramente devida, decorrente dos princípios constitucionais analisados.
Por isso foi denominada de vinculação autêntica.
A segunda consiste apenas no dever de motivar eventuais desvios da rota
planejada, uma obrigação de dar satisfações sobre os motivos que justificariam
a decisão. Foi denominada vinculação mínima.
Cabe fazer uma nota sobre cada uma delas.
i) vinculação autêntica: cuida-se da vinculação stricto sensu. O orçamento aprovado deve ser
tratado como a generalidade dos atos do Poder Público, com presunção de
imperatividade. Modificações serão possíveis por meio de créditos adicionais,
tal como já ocorre atualmente. Inclusive por meio de créditos suplementares,
que muitas vezes podem ser abertos por decisão autônoma do Presidente. A única
prerrogativa que desapareceria seria o poder de
não agir, a inércia referida acima. Algumas considerações são
necessárias:
- O orçamento teria eficácia de lei, mas não de ato
supralegal. Isso significa que certas decisões, vedadas ao legislador, tampouco
poderiam ser produzidas pela via do orçamento. Existem espaços de reserva de administração, atos cuja realização
é atribuída à Administração Pública, que pode decidir sobre a conveniência da
sua realização. Assim, entendesse que a Administração não pode, em situações
normais pelo menos, ser obrigada a celebrar contratos ou realizar concursos
públicos. Eventuais dotações que prevejam recursos para essas atividades não as
converteriam em obrigatórias.
- as dotações podem ser redigidas com diferentes níveis de
especificidade. Esse dado irá influir na extensão do dever imposto ao agente
encarregado da execução. Seria ingênuo supor que todas as atividades
administrativas concretas serão previstas no orçamento. Além de impossível,
isso seria até contraproducente. Assim, é possível identificar a existência de
uma discricionariedade interna,
verificada no interior da própria dotação, em extensão variável. Se o
legislador quiser ser específico, poderá ser. Assim como pode impor exigências
específicas pelas leis em geral, sem que se cogite de qualquer violação à
separação de poderes. A discricionariedade administrativa é balizada pela lei,
não o contrário. No entanto, a tendência – por motivos mais do que evidentes –
é que predominem dotações de conteúdo aberto, atribuindo grande liberdade de
atuação ao Administrador. A observação do orçamento público, nos dias de hoje,
demonstra que a imensa maioria das dotações segue essa linha, muitas vezes
definindo apenas uma determinada política pública em seus objetivos gerais.
Em qualquer caso, especialmente nos casos de dotação
aberta, a vinculação orçamentária nunca deverá ser convertida em um dever
genérico de gastar ou em um direito subjetivo ao gasto, considerado em si
mesmo. A ordem jurídica impõe deveres ao Estado, que podem envolver custos.
Isso é diferente de se exigir o gasto por si mesmo. No caso de dotações em que
uma atividade seja desde logo especificada, esta será exigível. É possível que
a dotação não seja exaurida, e.g., em razão de economias inesperadas.
No caso de dotações que não realizem tal identificação, o
que pode exigir é uma execução razoável.
Isso significa que o administrador não poderá simplesmente ignorar a dotação –
que espelha uma prioridade definida no processo deliberativo – nem lhe dar
execução meramente simbólica. É possível exigir que sejam desenvolvidas
atividades compatíveis com a expressão econômica da dotação, que afinal espelha
o “grau de prioridade” a ela atribuído. Não se deve exigir, porém, que os
recursos sejam necessariamente exauridos, cabendo ao administrador demonstrar,
de forma motivada, os motivos pelos quais os recursos remanescentes não puderam
ser empregados (imagine-se, e.g., que atividades importantes tenham sido
desenvolvidas, mas os recursos remanescentes não sejam capazes de financiar uma
nova iniciativa adequada à natureza do setor em questão). Como se percebe,
abre-se um espaço de controle pelo princípio da razoabilidade, com as ressalvas
a ele pertinentes (especialmente o cuidado que os agentes controladores devem
ter para não sufocar escolhas legítimas e substituí-las por suas preferências
pessoais). Vale destacar que esse tipo de controle da atividade administrativa
com base em parâmetros fluidos não representa qualquer novidade para a ordem
jurídica.
ii) vinculação mínima: cuida-se aqui do mínimo do
mínimo, apenas o dever de motivar o descumprimento da previsão inicial. A
rigor, sequer se trata de verdadeira vinculação, salvo por exigir que o
administrador leve em conta a decisão orçamentária e forneça motivos para a sua
superação. Com isso, evita-se, ao menos, que o contingenciamento passe
despercebido, obrigando o administrador a assumir formalmente uma posição e
sustentá-la no espaço público. Como se sabe, a exigência de motivação encontra
amparo em diversos dispositivos constitucionais e legais. No caso há algumas
circunstâncias a merecer especial consideração.
- A motivação se justifica pelo descumprimento da previsão
inicial, que fora assentada no processo deliberativo público. Introduzir essa
nova decisão no espaço público é o mínimo que se pode fazer para evitar que o
processo político seja inteiramente falseado. Adicionalmente, a motivação é
necessária para que a nova opção possa ser compreendida. Como referido, cada
opção de emprego do dinheiro público tem um valor intrínseco, mas é somente na
comparação com outras opções que se pode avaliar plenamente seu mérito. Sem motivação,
uma decisão pontual dirá muito pouco a seus destinatários, a menos que se trate
de manifestação teratológica. Cabe ao administrador – que por definição sabe os
motivos que o levam a decidir – expor tais motivos de forma pública e racional,
conectando o ato específico com o sistema no qual se insere. Somente assim será
possível um controle social minimamente efetivo.
- Por uma inferência lógica, é possível concluir que o
dever de motivar não impõe um ônus elevado do ponto de vista organizacional. Veja-se
que havia uma pauta de prioridades, definida por um procedimento deliberativo
parlamentar conduzido a partir de projeto encaminhado pelo próprio Poder
Executivo. Se esse plano inicial está sendo superado, parece evidente que o
responsável pela decisão sabe os motivos e deverá ser capaz de enunciá-los.
Motivação não significa fabricação de motivos sob pressão ou encomenda, e sim a
sua exteriorização. Isso é ainda mais verdadeiro quando se foge a um
planejamento inicial. A própria Constituição incorporou essa lógica, conferindo
a todos os indivíduos o direito de solicitar informações ao Poder Público,
inclusive sobre assuntos de interesse coletivo ou geral (CF/88, art. 5º,
XXXIII). Basta, portanto, que a Administração forneça por conta própria as respostas
que teria de fornecer mediante provocação.
Por meio de uma vinculação autêntica, ou mesmo pela
vinculação mínima a que se acaba de descrever, o processo deliberativo
orçamentário seria convertido em verdadeiro momento decisório, criando-se um
novo e privilegiado espaço de controle social do Poder Público, sem prejuízo
das demais implicações referidas ao longo do trabalho. O orçamento deveria
funcionar como uma pauta de prioridades, definida de forma deliberativa e com
ampla publicidade. No entanto, como não é vinculante nem mesmo a priori, o resultado é exatamente o oposto.
O orçamento se converte na saída fácil: uma forma de manter na pauta decisória
formal e até de dar tratamento supostamente privilegiado a questões que não
poderiam ser simplesmente esquecidas – como diversas necessidades sociais
prementes –, sem, contudo, assumir compromissos reais. Criasse uma pauta
simbólica de prioridades, que acaba falseando o processo político. Tal
constatação já bastaria para se pensar em levar a sério o orçamento público e
sua execução”. (MENDONÇA, Eduardo Bastos
Furtado de. A constitucionalização das finanças públicas no Brasil – devido
processo orçamentário e democracia, Rio de Janeiro: Ed. Renovar, 2010, p.
392-7).
No limite das possibilidades das práticas constitucionais ainda
vigentes no cenário nacional, impõe-se reconhecer ao menos a denominada vinculação
mínima das normas orçamentárias, capaz de impor um dever prima facie
de acatamento, ressalvada a motivação administrativa que justifique o
descumprimento com amparo na razoabilidade. É este, portanto, o sentido próprio
da vinculação do Poder Executivo ao orçamento anual, e que não permite qualquer
distinção, para esse fim, entre as normas oriundas de emendas parlamentares ou
aqueloutras remanescentes do projeto encaminhado pelo Executivo.
Registro, nesse ponto, que deve ser rejeitado o argumento de
violação ao princípio da impessoalidade, suscitado pelo autor com amparo nos “interesses
pessoais de cada parlamentar” subjacentes à sistemática de apresentação das
emendas. Muito embora, conforme assinala a doutrina, o regime das emendas
parlamentares ao orçamento possa ensejar manipulações casuísticas de modo a
satisfazer interesses individuais, não se pode ignorar que a teleologia que o
informa deita raízes, em abstrato, na concepção democrática de controle da
máquina administrativa pelo Legislativo, como instrumento de realização de
políticas públicas setoriais canalizadas ao Parlamento pelos mandatários
políticos, que conferem voz às demandas sociais através das emendas
apresentadas. Fala-se, assim, em uma autêntica função de controle do orçamento
público, norteada pelo afã de concretizar o princípio democrático no domínio
financeiro (MENDONÇA, Eduardo Bastos Furtado de. A constitucionalização das
finanças públicas no Brasil – devido processo orçamentário e democracia,
Rio de Janeiro: Ed. Renovar, 2010, p. 143 e segs.). Por isso, e levando-se em
conta que não se deve proibir o uso pelo mero risco de abuso, descabe
falar, in casu, em ofensa ao princípio da impessoalidade.
Acolho, assim, a argumentação da inicial para reconhecer o vício
de inconstitucionalidade material do art. 3º, inc. XVII, da LDO de Rondônia,
por violar o princípio da Separação de Poderes e por subverter a teleologia que
informa os §§ 1º e 2º do art. 165 da Constituição.
Passo ao exame da validade do art. 12, caput e
parágrafos, da Lei impugnada, que prevê a distribuição proporcional, entre os
poderes políticos, de quaisquer acréscimos na receita do Estado advindos de excesso
de arrecadação. Os dispositivos foram assim redigidos, verbis:
Redação original
Art. 12. O Poder Legislativo e Judiciário, o Ministério
Público, o Tribunal de Contas do Estado e a Defensoria Pública do Estado
compreendendo seus órgãos, fundos e entidades, elaborarão suas respectivas
propostas orçamentárias para o exercício financeiro de 2012, tendo como
parâmetro para a fixação das despesas da fonte de recursos do tesouro, o
conjunto das dotações orçamentárias consignadas na Lei nº 2.368, de 22 de
dezembro de 2010 e as suplementações ocorridas durante o exercício de 2011,
excetuadas as decorrentes de abertura de créditos adicionais por superávit
financeiro, acrescidas de 6,2% (seis pontos e dois décimos percentuais).
§ 1°. A fixação das despesas de outras fontes de recurso
dos Poderes, Legislativo e Judiciário, do Ministério Público, do Tribunal de
Contas e da Defensoria Pública do Estado terá como parâmetro a projeção de
receitas para o exercício de 2012, compreendendo as receitas de seus
respectivos fundos, bem como a estimativa de realização de convênios, operações
de créditos e outras transferências.
§ 2º. Existindo
excesso de arrecadação na fonte de recursos 100, especificamente nas receitas
de IRRF, IPVA, ITCMD, ICMS e FPE, no exercício financeiro de 2012, os valores
apurados serão repartidos de forma proporcional ao orçamento inicial dos
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como do Ministério Público do
Estado, Tribunal de Contas do Estado e Defensoria Pública do Estado.
§ 3°. A repartição dos recursos previstos no parágrafo
anterior se dará por meio da apuração, realizada pelo Poder Executivo, ao final
do segundo quadrimestre do exercício da existência de saldo positivo das
diferenças, acumuladas mês a mês, entre a arrecadação prevista e a realizada,
ficando o Poder Executivo, autorizado a proceder à repartição do montante
apurado de acordo com a participação percentual de cada Poder e órgão em
relação ao total do orçamento da fonte de recursos do tesouro aprovado para o
exercício de 2012.
Redação após emenda parlamentar
Art. 12. Os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, o
Ministério Público, o Tribunal de Contas do Estado e a Defensoria Pública do
Estado compreendendo seus órgãos, fundos e entidades, elaborarão suas
respectivas propostas orçamentárias para o exercício financeiro de 2012, tendo
como parâmetro para a fixação das despesas da fonte de recursos 0100, o
conjunto das dotações orçamentárias consignadas na Lei nº 2.368, de 22 de
dezembro de 2010 e as suplementações ocorridas durante o exercício de 2011,
excetuadas as decorrentes de abertura de créditos adicionais por superávit
financeiro, acrescidas do mesmo percentual de projeção de crescimento do total
das receitas da fonte de recursos 0100 para o exercício financeiro de 2012.
§ 1°. A fixação das despesas de outras fontes de recurso
dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, do Ministério Público, do
Tribunal de Contas e da Defensoria Pública do Estado terá como parâmetro a
projeção de receitas para o exercício de 2012, compreendendo as receitas de
seus respectivos fundos, bem como a estimativa de realização de convênios,
operações de créditos e outras transferências.
§ 2º. Existindo excesso de arrecadação na fonte de recursos
0100, no exercício financeiro de 2012, os valores apurados serão repartidos de
forma proporcional ao orçamento inicial dos Poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário, bem como do Ministério Público do Estado, Tribunal de Contas do
Estado e Defensoria Pública do Estado.
§ 3º. A repartição dos recursos previstos no parágrafo
anterior se dará por meio da apuração, realizada pelo Poder Executivo, ao final
do segundo quadrimestre do exercício da existência de saldo positivo das
diferenças, acumuladas mês a mês, entre a arrecadação prevista e a realizada,
devendo o Poder Executivo, mediante autorização Legislativa, proceder à
repartição do montante apurado de acordo com a participação percentual de cada
Poder e órgão em relação ao total do orçamento da fonte de recursos do tesouro
aprovado para o exercício de 2012.
§ 4º. No exercício financeiro de 2012, se verificado
apuração de superávit financeiro na fonte de recursos 0100 do Poder Executivo,
referente a excesso de arrecadação do exercício financeiro de 2011, os valores
apurados serão repartidos de forma proporcional ao orçamento no final do
exercício financeiro de 2011 dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário,
bem como do Ministério Público do Estado
Tribunal de Contas do Estado e Defensoria Pública do Estado.
Segundo o autor, a sistemática da Lei, na forma em que aprovada
na Assembleia Legislativa, ao “permitir que 100% (cem por cento) de todas as
receitas que porventura ingressem nos cofres estaduais sirvam de base para os
repasses aos Poderes, aí incluídos o Ministério Púbico, o Tribunal de Contas e
a Defensoria Pública, inviabiliza a atuação do Executivo, que como já dito em
linhas anteriores deve atender uma série de demandas nas mais diversas áreas, a
exemplo da saúde, educação e as de cunho social”. Sustenta, ainda, que
autorização do Poder Legislativo prevista no § 3º do dispositivo traduziria “interferência
teratológica” nas atribuições do Poder Executivo, violando a cláusula
constitucional de Separação de Poderes.
Com a devida vênia, no entanto, o argumento não procede. Como
asseverou a Advocacia-Geral da União nos presentes autos, ao defender a
validade do dispositivo, “o orçamento ordinário, aquele que a Administração
Pública deverá gerir no exercício vindouro, é o que deve ser considerado como
parâmetro para o planejamento das ações e políticas de saúde, educação,
infraestrutura, e outras políticas sociais, e também para que os demais Poderes
possam planejar suas ações. O superávit de receita constitui apenas uma
hipótese e, nessa condição, deve ser tido como eventual pela Administração e
pelos demais Poderes e entidades. Se a hipótese for efetivamente materializada,
os três Poderes, o Tribunal de Contas, o Ministério Público e a Defensoria
Pública do Estado de Rondônia receberão tratamento proporcional ao acréscimo
auferido, em observância ao princípio da isonomia”. Não cabe falar,
portanto, em risco real de engessamento do Executivo, de vez que as políticas
públicas serão realizadas de acordo com a projeção inicial da realização das
receitas tributárias, já asseguradas ainda que não haja o excesso de arrecadação.
Mais do que isso, impõe-se, na realidade, um tratamento
sistemático do tema, que se harmonize com a lógica que preside a hipótese
inversa, isto é, de déficit na arrecadação tributária. Com efeito, o art. 9º da
Lei de Responsabilidade Fiscal determina que “se verificado, ao final de um
bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das
metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais,
os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes
necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação
financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias”.
Ou seja, a limitação de empenho em decorrência de realização a menor das metas
fiscais atinge, nos termos da Lei Complementar nº 101/00, todos os poderes
políticos, que devem realizá-la por ato próprio, já que julgada
inconstitucional por esta Suprema Corte, quando da apreciação da medida
cautelar na ADIn nº 2.238, Rel. Min. Ilmar Galvão, a interferência do Poder
Executivo sobre os demais prevista no § 3º do referido art. 9º. E, em
disposição que guarda estrita consonância com a norma ora em análise, prevê o §
1º do art. 9º da LRF que “no caso de restabelecimento da receita prevista,
ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados
dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas”.
Em outras palavras, se o ônus da limitação de empenho
recai sobre todos os poderes, não parece violar o postulado da razoabilidade a
escolha do legislador de Rondônia por repartir proporcionalmente o bônus
advindo de excesso de arrecadação. Ressalto, ademais, que questão similar
restou apreciada por esta Corte, ainda que também em sede de medida cautelar,
no julgamento da ADIn nº 3.652, Rel. Min. Sepúlveda Pertence. Naquela
oportunidade, não foi vislumbrada qualquer inconstitucionalidade em disposição
da Lei de Diretrizes Orçamentárias de Roraima de 2005 (Lei Estadual nº 503/05)
que impunha a “distribuição do superávit orçamentário aos Poderes e ao
Ministério Público”, notadamente à luz do frágil argumento de
descumprimento da vedação constitucional à “vinculação de receitas de
impostos a órgão, fundo ou despesa” (CF, art. 167, IV). A ementa do acórdão
foi assim redigida:
I. ADIn: L. est. 503/05, do Estado de Roraima, que dispõe sobre
as diretrizes orçamentárias para o exercício de 2006: não conhecimento. 1.
Limites na elaboração das propostas orçamentárias (Art. 41): inviabilidade do
exame, no controle abstrato, dado que é norma de efeito concreto, carente da
necessária generalidade e abstração, que se limita a fixar os percentuais das
propostas orçamentárias, relativos a despesas de pessoal, para o ano de 2006,
dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e do Ministério Público:
precedentes. 2. Art. 52, caput e §§ 1º e 3º: ausência de parâmetro
constitucional de controle. II. ADIn: L. est. (RR) 503/05, art. 52, § 2º:
alegação de ofensa ao art. 167 da Constituição Federal: improcedência. Não há
vinculação de receita, mas apenas distribuição dos superavit orçamentário
aos Poderes e ao Ministério Público: improcedência. III. ADIn: L.
est. (RR) 503/05, art. 55: alegação de contrariedade ao art. 165, § 8º, da
Constituição Federal: improcedência. O dispositivo impugnado, que permite a
contratação de operação de crédito por antecipação da receita, é compatível com
a ressalva do § 8º, do art. 165 da Constituição. IV. ADIn: L. est. (RR) 503/05,
art. 56, parágrafo único: procedência, em parte, para atribuir interpretação
conforme à expressão “abertura de novos elementos de despesa”. 1. Permitidos a
transposição, o remanejamento e a transferência de recursos de uma categoria de
programação para outra, desde que mediante prévia autorização legislativa, no
caso substantivada no dispositivo impugnado. 2. “Abertura de novos elementos de
despesa” - necessidade de compatibilização com o disposto no art. 167, II, da
Constituição, que veda “a realização de despesas ou a assunção de obrigações
diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais”. (ADI 3652,
Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 19/12/2006, DJ
16-03-2007 PP-00020 EMENT VOL-02268-03 PP- 00377 RTJ VOL-00201-03 PP-00930)
Tampouco viola a cláusula da Separação de Poderes a exigência de
autorização legislativa para a repartição proporcional do montante apurado em
excesso de arrecadação, prevista no § 3º do art. 12 da Lei de Diretrizes
Orçamentária de Rondônia. É que a autorização legislativa nessa hipótese está
em harmonia com o tratamento conferido pela Lei Federal nº 4.320/64 ao excesso
de arrecadação, mencionado pelo art. 43, § 1º, II, deste último diploma como
uma das hipóteses que ensejam a abertura de créditos suplementares ou
especiais, definindo-se, no § 2º do dispositivo, que “entende-se por excesso
de arrecadação, para os fins deste artigo, o saldo positivo das diferenças
acumuladas mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada,
considerando-se, ainda, a tendência do exercício”. E para a abertura de
tais créditos, como se sabe, faz-se imprescindível a autorização legislativa
específica, nos termos do art. 167, V, da Constituição Federal, que pode até
mesmo constar já da própria lei orçamentária anual (CF, Art. 165, § 8º).
Ou seja, enquanto a redação original do art. 12, § 3º, da LDO de
Rondônia já consubstanciava a própria autorização legislativa para a destinação
orçamentária do excesso de arrecadação, a alteração promovida no dispositivo
por emenda parlamentar apenas optou por diferir para um momento futuro a
prática deste mesmo ato, incrementando a fiscalização da Assembleia sobre a
execução orçamentária à luz da incerteza quanto à realização da receita, sendo
que ambas as alternativas encontram guarida nas regras constitucionais
orçamentárias.
Rejeito, portanto, a alegação de inconstitucionalidade do art.
12, caput e §§, da Lei.
De outro lado, sustenta o autor também a inconstitucionalidade
do art. 15 da LDO, que amplia a possibilidade de concessão de subvenção social
a entidades privadas sem fins lucrativos para além do âmbito das despesas
estritamente de custeio. Eis a redação do dispositivo:
Redação original
Art. 15. É vedada a inclusão, na lei orçamentária e em seus
créditos adicionais, de dotações a título de subvenções sociais, ressalvadas
aquelas destinadas à cobertura de despesas de custeios a entidades
privadas sem fins lucrativos, de atividades de natureza continuada, que
preencham uma das seguintes condições: (...)
Redação após emenda parlamentar
Art. 15. É vedada a inclusão, na lei orçamentária e em seus
créditos adicionais, de dotações a título de subvenções sociais, ressalvadas
aquelas destinadas à cobertura de despesas a entidades privadas sem fins
lucrativos, de atividades de natureza continuada, que preencham uma das
seguintes condições: (...).
Toda a argumentação do autor, neste ponto, parte da premissa de
que seria aplicável às emendas parlamentares à Lei de Diretrizes Orçamentárias
o disposto no art. 63, I, primeira parte, da Constituição Federal, segundo o
qual “não será admitido aumento da despesa prevista nos projetos de
iniciativa exclusiva do Presidente da República”. Assim, segundo afirma,
não poderia o Legislativo ter ampliado, por emenda, o âmbito das subvenções
sociais, já que a consequência direta deste novo regime seria a imposição de “uma
despesa além daquilo que foi proposto e que é possível de ser executado por
quem efetivamente tem essa competência, o Poder Executivo”.
Mas essa premissa não se mostra verdadeira. Com efeito, a parte
final do art. 63, I, da Constituição excepciona a vedação ao aumento de despesa
justamente nas hipóteses dos §§ 3º e 4º do art. 166 da Constituição, que
tratam, respectivamente, do regime das emendas parlamentares “ao projeto de
lei do orçamento anual” e “ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias”.
Em outras palavras, e como afirma a doutrina, “é admissível emenda que
aumente a despesa nos projetos ali referidos”, já que “as restrições ao
direito de emenda nesses casos são de outra ordem” (SILVA, José Afonso. Processo
constitucional de formação das leis, São Paulo: Ed. Malheiros, 2006, p.
200), isto é, as contidas nos referidos §§ 3º e 4º do art. 166 da Constituição.
Ademais, ressalte-se que ao regime das emendas à Lei de
Diretrizes Orçamentárias, que “não poderão ser aprovadas quando
incompatíveis com o plano plurianual” (§ 4º do art. 166 da CF), sequer são
aplicáveis as regras formais acerca das emendas à Lei Orçamentária Anual,
previstas no § 3º do art. 166. Tal conclusão é extraída da análise sistemática
da redação do caput e dos parágrafos do art. 166 da Constituição: no caput faz-se
menção expressa aos “projetos de lei relativos ao plano plurianual, às
diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais”, de
modo a conferir um regime formal comum aos referidos diplomas; no inc. I do § 1º,
de igual forma, alude-se à emissão de parecer pela Comissão mista permanente de
Senadores e Deputados sobre “os projetos referidos neste artigo”,
igualmente de forma ampla, portanto; no § 5º, novamente, faz uso o constituinte
da expressão ampla “projetos a que se refere este artigo”, também
utilizada pelo § 7º; por fim, o § 6º do dispositivo adota redação similar à do caput,
mencionando “os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes
orçamentárias e do orçamento anual”. Diversamente, porém, no § 3º o
constituinte conferiu redação restritiva, para disciplinar exclusivamente “as
emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem”,
enunciando os requisitos previstos nos três incisos que o compõem. Essa mesma
lógica presidiu a redação do § 4º do dispositivo, que alude apenas às “emendas
ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias”. Assim, os regimes formais
das emendas à Lei de Diretrizes Orçamentárias e à Lei Orçamentária Anual se
mostram absolutamente inconfundíveis, precisamente na linha do que assinala a
doutrina especializada do tema, que separa com precisão os requisitos para cada
qual (TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e
tributário, Vol. V – O orçamento na Constituição, Rio de Janeiro:
Ed. Renovar, 2008, p. 441; OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de direito
financeiro, São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2011, p. 399; e SILVA,
José Afonso. Processo constitucional de formação das leis, São Paulo:
Ed. Malheiros, 2006, p. 325).
E veja-se que o dispositivo impugnado, a rigor, encontra amparo
no art. 4º, I, ‘f’, da Lei de Responsabilidade Fiscal, mencionado
anteriormente, segundo o qual compete à Lei de Diretrizes Orçamentárias dispor
sobre “demais condições e exigências para transferências de recursos a
entidades públicas e privadas”. Se acolhida a tese do autor, no entanto,
restariam praticamente inviabilizadas quaisquer emendas parlamentares sobre o
conteúdo do art. 4º, I, ‘f’, da LRF, subtraindo o tema da devida apreciação do
parlamento.
Por fim, a argumentação do autor se volta para questionar a
validade do art. 22, caput e parágrafo único, da Lei ora impugnada.
Confira-se a redação do dispositivo:
Redação original
Art. 22. Para o atendimento de despesas com emendas ao
projeto de lei orçamentária, apresentadas na forma dos §§ 2º e 3º do artigo 166
da Constituição Federal, o Poder Executivo disponibilizará na Secretaria de
Estado de Planejamento e Coordenação Geral - SEPLAN o montante de R$
24.000.000,00 (vinte e quatro milhões de reais) para emendas individuais e R$
24.000.000,00 (vinte e quatro milhões de reais) para emendas de bloco ou
bancada.
§ 1°. Nos termos do caput do
artigo 136-A da Constituição Estadual, no exercício de 2012 serão de execução
obrigatória as emendas aprovadas pelo Poder Legislativo de que trata este
artigo.
§ 2°. Constará na lei orçamentária demonstrativo das
emendas parlamentares aprovadas pela Assembleia Legislativa na mesma forma e
nível do detalhamento estabelecido no Art. 4° desta lei.
§ 3°. As emendas parlamentares
ao projeto de lei orçamentária para o exercício de 2012 deverão estar em
conformidade com os objetivos e metas relativas aos programas temáticos
constantes no plano Plurianual PPA para o período de 2012-2015.
Redação após emenda parlamentar
Art. 22. Para o atendimento de despesas com emendas ao
projeto de lei orçamentária, apresentadas na forma dos §§ 2º e 3º do artigo 166
da Constituição Federal, o Poder Executivo disponibilizará na SEPLAN o montante
de R$ 54.000.000,00 (cinquenta e quatro milhões de reais) para emendas
individuais e R$ 54.000.000,00 (cinquenta e quatro milhões de reais) para
emendas de bloco ou bancada.
Parágrafo único. Nos termos do caput do artigo 136-A da
Constituição Estadual, no exercício de 2012 serão de execução obrigatória as
emendas aprovadas pelo Poder Legislativo de que trata este artigo.
Sustenta o autor, em primeiro lugar, que a nova redação
conferida ao caput do dispositivo pela Assembleia ofenderia o art. 63,
I, da Constituição por provocar aumento de despesa no Projeto de iniciativa do
Chefe do Poder Executivo, na linha do que se mencionou mais acima com relação
ao art. 15 da LDO de Rondônia. Pelas mesmas razões antes referidas, portanto,
rejeito, nesse ponto, o vício de inconstitucionalidade.
Registro, ainda, que, como assenta a jurisprudência desta Corte,
não se mostra cabível o controle em sede de ADIn da eventual incompatibilidade
entre as disposições da Lei de Diretrizes Orçamentárias e o conteúdo do plano
plurianual. Com efeito, alude o autor – de forma excessivamente genérica,
ressalte-se – que a majoração dos valores destinados às emendas parlamentares
estaria em desconformidade com o plano plurianual, o que atrairia o vício de
inconstitucionalidade por ofensa ao art. 166, § 4º, da Constituição. Contudo,
tal argumentação extravasa os limites do parâmetro estritamente constitucional
de validade das leis, único apto a amparar a
atuação concentrada deste Supremo Tribunal Federal, sendo por isso mesmo
matéria mais adequada a ser ventilada no domínio político, na linha do que já
se aludiu mais acima. Nesse sentido, confiram-se as ementas dos acórdãos
proferidos por esta Corte na ADIn nº 2.343, Rel. Min. Nelson Jobim, e na ADIn
nº 1.428-MC, Rel. Min. Maurício Corrêa, nas quais reputou-se inadmissível a verificação
da suposta desarmonia entre Lei estadual e a respectiva Lei de Diretrizes
Orçamentária, adotando razões que se aplicam igualmente ao presente caso, verbis:
CONSTITUCIONAL. LC Nº 192/2000, DO ESTADO DE SANTA CATARINA.
CRIAÇÃO DE CARGOS DE JUÍZES SUBSTITUTOS E DE ASSESSORES PARA ASSUNTOS
ESPECÍFICOS. PREVISÃO DE SUA ADEQUAÇÃO AO PERCENTUAL ORÇAMENTÁRIO DESTINADO AO
PODER JUDICIÁRIO PELA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIOS. NECESSIDADE DE
ANÁLISE DE SUA INCONSTITUCIONALIDADE EM FACE DA LEI DE DIRETRIZES
ORÇAMENTÁRIAS, FUNDAMENTAÇÃO INADMISSÍVEL EM FACE DE AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO NÃO CONHECIDA. (ADI 2343, Relator(a): Min.
NELSON JOBIM, Tribunal Pleno, julgado em 28/03/2001, DJ 13-06-2003 PP-00008
EMENT VOL- 02114-02 PP-00281 RTJ VOL 00192-01 PP-00078)
MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
CATARINENSE Nº 9.901, DE 31.07.95: CRIAÇÃO DE CARGOS DE PROVIMENTO EFETIVO DE
FISCAIS DE TRIBUTOS ESTADUAIS E DE AUDITORES INTERNOS. ALEGAÇÃO DE QUE A EDIÇÃO
DA LEI NÃO FOI PRECEDIDA DE PREVIA DOTAÇÃO ORCAMENTARIA NEM DE AUTORIZAÇÃO
ESPECIFICA NA LEI DE DIRETRIZES ORCAMENTARIAS (ART. 169, PAR. ÚNICO, I E II, DA
CONSTITUIÇÃO). 1. Eventual irregularidade formal da lei impugnada só pode
ser examinada diante dos textos da Lei de Diretrizes Orçamentarias (LDO) e da
Lei do Orçamento Anual catarinenses: não se esta, pois, diante de matéria
constitucional que possa ser questionada em ação direta. 2. Interpretação
dos incisos I e II do par. único do art. 169 da Constituição, atenuando o seu
rigor literal: e a execução da lei que cria cargos que esta condicionada as
restrições previstas, e não o seu processo legislativo. A falta de autorização
nas leis orçamentarias torna inexequível o cumprimento da Lei no mesmo
exercício em que editada, mas não no subsequente. Precedentes: Medidas
Liminares nas ADIS n.s. 484-PR (RTJ 137/1.067) e 1.243-MT (DJU de 27.10.95). 3.
Ação Direta de Inconstitucionalidade não conhecida, ficando prejudicado o
pedido de medida cautelar. (ADI 1428 MC, Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA,
Tribunal Pleno, julgado em 01/04/1996, DJ 10-05-1996 PP-15131 EMENT
VOL-01827-03 PP-00371 RCJ v. 21, n. 138, 2007, p.113)
Em segundo lugar, a inconstitucionalidade do parágrafo do art.
22 decorreria, segundo o autor, da ofensa ao princípio da Separação dos
Poderes, já que concedido regime de obrigatória execução tão-somente às emendas
parlamentares ao orçamento.
Como se vê, a redação do parágrafo único do art. 22 guarda
estrita sintonia com o disposto no art. 3º, XVII, da mesma Lei, analisado
anteriormente no presente voto. O dispositivo, ademais, faz expressa alusão ao
art. 136-A da Constituição do Estado de Rondônia, cujo teor é o seguinte:
“Art. 136-A. Programação constante da lei orçamentária
anual, decorrentes de Emendas de parlamentares é de execução obrigatória, até o
limite estabelecido em lei. (Acrescido pela Emenda Constitucional nº 21, de
03/07/2001)
§ 1º. As dotações decorrentes de emendas de parlamentares
serão identificadas na lei orçamentária anual. (Acrescido pela Emenda Constitucional
nº 21, de 03/07/2001)
§ 2º. São vedados o cancelamento ou o contingenciamento,
total ou parcial, por parte do Poder Executivo, de dotação constante da lei orçamentária anual,
decorrente de emendas de parlamentares. (Acrescido pela Emenda Constitucional
nº 21, de 03/07/2001)”
Por certo, não se mostra cabível, nesta sede, apreciar a
constitucionalidade da norma inscrita na Constituição Estadual, já que fora dos
limites do pedido veiculado na inicial da presente ação direta. Tampouco é
possível analisar a validade do disposto no referido parágrafo único do art. 22
à luz do art. 136-A da Constituição de Rondônia, porquanto restrito o
parâmetro de controle, na jurisdição constitucional abstrata exercida pelo STF,
à força normativa da Constituição Federal.
Nestas balizas, e levando-se em conta exclusivamente o sistema
orçamentário delineado na Constituição Federal de 1988, entendo que o parágrafo
único do art. 22 da Lei nº 2.507/11 do Estado de Rondônia padece de
inconstitucionalidade material à luz do princípio da Separação de Poderes, por
idênticas razões que conduziram à declaração de inconstitucionalidade do art.
3º, XVII, da mesma Lei.
Com efeito, os princípios da Separação de Poderes (CF, art. 2º),
da legalidade orçamentária (CF, art. 165, caput e inc. I a III) e da democracia
(CF, art. 1º, caput) impõem a força vinculante prima facie das
normas orçamentárias, nos termos da lição acima referida de MENDONÇA, Eduardo
Bastos Furtado de. A constitucionalização das finanças públicas no Brasil –
devido processo orçamentário e democracia, Rio de Janeiro: Ed. Renovar,
2010, p. 392-7. Não há amparo constitucional, assim, à pretensão de conceder
regime formalmente distinto exclusivamente às emendas parlamentares, sob
pena de desrespeito à harmonia que deve reinar entre os poderes políticos (CF,
art. 2º).
Ex positis, defiro parcialmente a medida cautelar apenas
para suspender a eficácia do inc. XVII do art. 3º e do parágrafo único do art.
22 da Lei nº 2.507/11 do Estado de Rondônia.
É como voto.
* julgamento pendente de conclusão
Secretaria de
Documentação – SDO
Coordenadoria
de Jurisprudência Comparada e
Divulgação de Julgados – CJCD
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